quarta-feira, 22 de junho de 2011

A LDO, LOA e PPA em: Como funciona o ciclo orcamentário no Brasil (Resumo)

“O Orçamento Nacional deve ser equilibrado. As Dívidas Públicas devem ser reduzidas, a arrogância das autoridades deve ser moderada e controlada. Os pagamentos a governos estrangeiros devem ser reduzidos, se a Nação não quiser ir à falência. As pessoas devem novamente aprender a trabalhar, em vez de viver por conta pública.” Marcus Tullius Cícero - Roma, 55 a.C. 


Lei Orçamentária Anual - LOA 
Ciclo Orçamentário no Brasil O processo de elaboração do orçamento público no Brasil obedece a um “ciclo” integrado ao planejamento de ações, que, de acordo com a Constituição
Federal de 1988, compreende o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias -LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. Lei Orçamentária Anual - LOA Lei de Natureza Especial - em razão do seu objeto e da forma peculiar de tramitação que lhe é definida pela Constituição -, por meio da qual são previstas as receitas, autorizadas as despesas públicas, explicitados a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo e definidos os mecanismos de flexibilidade que a Administração fica autorizada a utilizar. A LOA deriva de projeto (PLOA) formalmente remetido à deliberação do Legislativo pelo chefe do Poder Executivo, apreciado pelo Parlamento segundo a sistemática definida pela Constituição Federal, possuindo a estrutura e nível de detalhamento definido pela Lei de Diretrizes Orçamentárias do exercício. Conforme o § 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, até a entrada em vigor de lei complementar que substitua a atual Lei nº 4.320/64, o projeto de lei orçamentária deverá ser enviado pelo chefe do Poder Executivo, ao Congresso Nacional, até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31/08) e devolvido para sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa (22/12). A Lei Orçamentária Anual - LOA discriminará os recursos orçamentários e financeiros para o atingimento das metas e prioridades estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e compreenderá: a) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público (art. 165, § 5º, inciso I, da CF/88); b) o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (art. 165, § 5º, inciso II, da CF/88); e c) o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público (art. 165, § 5º, inciso III, da CF/88
Ciclo Orçamentário no Brasil 

O processo de elaboração do orçamento público no Brasil obedece a um “ciclo” integrado ao planejamento de ações, que, de acordo com a Constituição Federal de 1988, compreende o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. 


Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 

A Lei de Diretrizes Orçamentárias é de peridiocidade anual, de hierarquia especial e sujeita a prazos e ritos peculiares de tramitação, destinada a parametrar a forma e o conteúdo com que a lei orçamentária de cada exercício deve se apresentar e a indicar as prioridades a serem observadas em sua elaboração. 
O artigo 165 da Constituição Federal rege que a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO é instrumento de planejamento e tem como funções básicas: estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública federal para o exercício financeiro seguinte; orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual - LOA; alteração da legislação tributária; e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.  O encaminhamento, para discussão e aprovação do Congresso Nacional do projeto de lei de diretrizes orçamentárias - PLDO, pelo Presidente da República, dever ser feito até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15/04) e devolvido para sanção presidencial até o encerramento do primeiro período legislativo (17/07). A sessão legislativa não poderá ser encerrada sem a discussão, votação e aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, conforme preceitua o art. 57, § 2º, da Constituição FederalPlano Plurianual - PPA Ciclo Orçamentário no Brasil  O processo de elaboração do orçamento público no Brasil obedece a um “ciclo” integrado ao planejamento de ações, que, de acordo com a Constituição Federal de 1988, compreende o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. Plano Plurianual - PPA Lei de periodicidade quadrienal, de hierarquia especial e sujeita a prazos e ritos peculiares de tramitação, instituída pela Constituição Federal de 1988, como instrumento normatizador do planejamento de médio prazo e de definição das macro-orientações do Governo Federal para a ação nacional em cada período de quatro anos, sendo estas determinantes (mandatórias) para o setor público e indicativas para o setor privado (art. 174 da Constituição). Consoante estabelece o art. 165, § 1º da Constituição, `a lei que instituir o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada`. O prazo de encaminhamento para discussão e aprovação no Congresso Nacional deve ser feito até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial e devolvido para sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa (22/12), conforme art. 57 da Constituição Federal. No entanto, a partir do exercício de 2004, com a edição da Lei nº 10.933, de 11 de agosto de 2004, alterada pela Lei nº 11.044, de 24 de dezembro de 2004, estabelece que a alteração ou a exclusão de programa constante do plano, assim como a inclusão de novo programa, serão propostas pelo Poder Executivo, por meio de projeto de lei de revisão anual ou específico, sendo vedada a execução orçamentária de programações alteradas enquanto não aprovados os referidos projetos de lei.  A Lei nº10.933 também estabelece que o Poder Executivo deverá enviar ao Congresso Nacional, até o dia 15 de setembro de cada exercício, relatório de avaliação contendo as estimativas das metas físicas e dos valores financeiros, tanto nas ações constantes do PPA e suas alterações, como das novas ações previstas, para os três exercícios subseqüentes ao da proposta orçamentária enviada em 31 de agosto. Fica assim estabelecido o `PPA deslizante` ou `rolante`, que deverá sempre projetar indicadores e ações para os exercícios subseqüentes ao PPA 2004-2007, assegurando, dessa forma, a perspectiva plurianual de programações. Execução Orçamentária 

Normalmente há interpretações equivocadas do que venha a ser execução orçamentária e financeira. Perfeitamente compreesível esse equívoco, pois a execução orçamentária e financeira ocorrem concomitantemente. Esta afirmativa tem como sustentação o fato de que a execução tanto orçamentária como financeira estão atreladas uma a outra. Havendo orçamento e não existindo o financeiro, não poderá ocorrer a despesa. Por outro lado, pode haver recurso financeiro, mas não se poderá gastá-lo, se não houver a disponibilidade orçamentária. Em conseqüência, pode-se definir execução orçamentária como sendo a utilização dos créditos consignados no Orçamento ou Lei Orçamentária Anual - LOA. Já a execução financeira, por sua vez, representa a utilização de recursos financeiros, visando atender à realização dos projetos e/ou atividades atribuídas às Unidades Orçamentárias pelo Orçamento. Na técnica orçamentária inclusive é habitual se fazer a distinção entre as palavras CRÉDITO e RECURSOS. Reserva-se o termo CRÉDITO para designar o lado orçamentário e RECURSOS para o lado financeiro. Crédito e Recurso são duas faces de uma mesma moeda. O CRÉDITO é orçamentário, dotação ou autorização de gasto ou sua descentralização, e RECURSO é financeiro, portanto, dinheiro ou saldo de disponibilidade bancária. Todo o processo orçamentário tem sua obrigatoriedade estabelecida na Constituição Federal, art.165, que determina a necessidade do planejamento das ações de governo por meio do: 
Plano Plurianual – PPA; 
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; 
Lei Orçamentária Anual – LOA. 
Uma vez publicada a LOA, observadas as normas de execução orçamentária e de programação financeira da União estabelecidas para o exercício, e lançadas as informações orçamentárias, fornecidas pela Secretaria de Orçamento Federal, no SIAFI , por intermédio da geração automática do documento Nota de Dotação – ND, cria-se o crédito orçamentário e, a partir daí, tem-se o início da execução orçamentária propriamente dita. Executar o Orçamento é, portanto, realizar as despesas públicas nele previstas e só essas, uma vez que, para que qualquer utilização de recursos públicos seja efetuada, a primeira condição é que esse gasto tenha sido legal e oficialmente previsto e autorizado pelo Congresso Nacional e que sejam seguidos à risca os três estágios da execução das despesas previstos na Lei nº 4320/64 : empenho, liquidação e pagamento – atualmente se encontra em aplicação a sistemática do pré-empenho antecedendo esses estágios, já que, após o recebimento do crédito orçamentário e antes do seu comprometimento para a realização da despesa, existe uma fase geralmente demorada de licitação obrigatória junto a fornecedores de bens e serviços que impõe a necessidade de se assegurar o crédito até o término do processo licitatório. Pois bem, o empenho é o primeiro estágio da despesa e pode ser conceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento, pendente ou não, de implemento de condição. Esse primeiro estágio é efetuado no SIAFI utilizando-se o Documento Nota de Empenho - NE, através de transação específica denominada NE, que se destina a registrar o comprometimento de despesa orçamentária, obedecidos os limites estritamente legais, bem como aos casos em que se faça necessário o reforço ou a anulação desse compromisso. Não se deve confundir, entretanto, empenho da despesa com nota de empenho; esta, na verdade, é a materialização daquele, embora, no dia-a-dia haja a junção dos dois procedimentos em um único. Todavia, ocorre que estando a despesa legalmente empenhada, nem assim o Estado se vê obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que, o implemento de condição poderá estar concluído ou não. Seria um absurdo se assim não fosse, pois a Lei 4320/64 determina que o pagamento de qualquer despesa pública, seja ela de que importância for, passe pelo crivo da liquidação. É nesse segundo estágio da execução da despesa que será cobrada a prestação dos serviços ou a entrega dos bens, ou ainda, a realização da obra, evitando, dessa forma, o pagamento sem o implemento de condição. Assim, o segundo estágio da despesa pública é a liquidação, que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, ou seja é a comprovação de que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do empenho. Esse estágio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigação e é efetuado no SIAFI pelo documento Nota de Lançamento – NL. Ele envolve, portanto, todos os atos de verificação e conferência, desde a entrega do material ou a prestação do serviço até o reconhecimento da despesa. Ao fazer a entrega do material ou a prestação do serviço, o credor deverá apresentar a nota fiscal, fatura ou conta correspondente, acompanhada da primeira via da nota de empenho, devendo o funcionário competente atestar o recebimento do material ou a prestação do serviço correspondente, no verso da nota fiscal, fatura ou conta. 

O último estágio da despesa é o pagamento e consiste na entrega de numerário ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o débito ou obrigação. Esse procedimento normalmente é efetuado por tesouraria, mediante registro no SIAFI do documento Ordem Bancária – OB, que deve ter como favorecido o credor do empenho. Este pagamento normalmente é efetuado por meio de crédito em conta bancária do favorecido uma vez que a OB especifica o domicílio bancário do credor a ser creditado pelo agente financeiro do Tesouro Nacional, ou seja, o Banco do Brasil S/ª. Se houver importância paga a maior ou indevidamente, sua reposição aos órgãos públicos deverá ocorrer dentro do próprio exercício, mediante crédito à conta bancária da UG que efetuou o pagamento. Quando a reposição se efetuar em outro exercício, o seu valor deverá ser restituído por DARF ao Tesouro Nacional.